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本文是成人直播-成人直播室 张国有教授经过浙江、辽宁、四川、重庆、陕西、宁夏等省地市及企业乡村的调研，对《远望中国发展》[1]一书291页的“内在动力与外在扶助相结合，促进区域间的协调发展”文章所进行的补充分析。

张国有认为，省区的成效及差别并不是省区层次本身形成的，而是源于县市乡镇的区域成效及差别，在省区层次做了综合累加；通过自身的长期努力，仍不能改变贫穷落后状态的县市区域，可借助外部的干预和扶助，加速消除绝对贫困状态；但不能躺在外部扶助和转移支付上，应尽力培育区域自身活力。

国家经济战略不能浮在特大城市和省区层面，经济重心要下沉到县市，提升县市规格，以县市为基点，放手让县市自主灵活发展；大区域平台上的经济协调重点是域内产业链的链主、链头、链中、链尾的调整及延伸；小区域的重点是企业生成、产业生发及民众就业；将县市作为国民经济第一线，市场驱动和上级评价相结合，激励县市经济活力，进而焕发国民经济的总体活力。

省区层次的成效差别，积累于县市层次的成效差别，其影响因素主要在于基层民众的组织程度及组织起来的群体努力程度。

地域是地域国民生存的首要条件，地域上的国民创造了地域国民经济。例如省域国民经济、县域国民经济、乡镇国民经济等。地域国民经济构成了国家的国民经济。由此看来，国民的地域生存机制和国民的地域生存状态，从来都是国家生存战略的基础部分。

国民在区块上生息。我国14亿多人口，分布在960多万平方公里国土的不同的区块上。截至2022年底，有省级行政区块有34个。其下有地市级行政区块333个，县市级行政区块2843个（含城市中的区），乡镇级行政区块38602个。[2]乡镇之下还有行政村、自然村。国家的政权层级设置，基层就到乡镇政府。3.8万多个乡镇级区块，其中心地将来就是3万多个微城市。虽然乡镇蕴藏着很大的能量，但具有党政军民学统筹职能的基层机构还是县和县级市。这就是为什么将国民经济的基础定位于县市的理由。

国民自然的迁徙流动、世代的繁衍生息、族群的文化积累等，形成了形形色色的村寨、乡镇、小城市、大城市等这样的居民聚集，形成了生活、生产、交往等生存单元。由于不同的底座结构，多年的累积发展，使得经济上的区域差异不断明显化。贫穷落后区域的问题，引起该区域民众的焦虑和中央的担忧。

按社会主义社会的原则要求，应在平等、和谐的基础上使国民能够高品质地安居乐业及文明生活，但现实与原则的差距很大。当下的现实是应力求避免过大的区域差异、贫富悬殊和严重的发展不平衡。但区域发展的相对不平衡问题在社会主义社会初级阶段仍会长期存在。那么，如何缩小区域间过大的差别、激励落后区域增长、促进区域间协调发展，就成了长期的战略问题。

前面说过，从行政区划看，最基层区域就是乡镇。乡镇的成效首先在于乡镇自身的状态及其努力程度。有的乡镇年人均可支配收入4万多元，有的1万多元，乡镇级的差别，现在很难拉平或抹平。共同富裕是理想，基层的现实追求是缩小差别。

区域差别的三个影响因素：一个是区域内资源的丰欠，一个是利用资源的能力，一个是主动改变现状的意愿。有一个乡有54平方公里，6.9万居民，31个行政村，6.9万亩耕地。有一个镇，102平方公里，34个行政村，7.8万居民，8.8万亩耕地。[3]土地资源和人力资源虽有差别，其最终的能效还是取决于辖区民众的组织程度和组织起来的群体努力程度。

影响民众群体努力程度的因素，包括民众的素质、乡镇政府的作为、村级组织的作为，以及由此产生的组织能力对资源利用程度等。乡镇组成县市，县市组成省区。我们看到的省区成效差别，并不是省区层次本身形成的，而是源于县市乡镇的成效及差别，由县市乡镇基层的成效及差别积累成了省区层次的差别。

改变省区成效差别，根部在县市乡镇村社的组织程度和积极性。即使有外部的扶助，如果外部的扶助不直接到根部，而在中间层次漂浮，上层再使劲再着急也不会有显著的作用。所以，“根部扶持”十分有用。

通过自身长期努力仍不能改变落后状态的区域，需要并可实施外部扶助，但任何外部扶助，都是为了增强内部自主发展的活力。

区域落后通过自我努力有的可以达到中等甚至先进水平。通过自身长期努力仍不能改变落后状态的区域，就需要一定的外部干预和扶助。2020年脱贫摘帽的832个县就是当初比较贫困的县域。2020年12.8万个贫困村全部出列，9899万农村贫困人口全部脱贫，[4]区域性绝对贫困的问题得到解决。上述县域单靠自身努力，很难在一定时期内走出绝对贫困。这种情况下，就需要外部力量的帮助、干预和扶持。

谁来促进、谁来扶助呢？总体上，有中央政府、地方政府、党政军民学各相关机构等。为扶助脱贫，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，进入贫困区域进行帮扶。通过中央、省、市县财政、金融、调剂、协作、支援等各种渠道，累计投入资金13.71万亿元。[5]北京大学对口帮扶云南省弥渡县，就是外部机构扶助贫困县脱贫的万千事例之一。

区域成效的促动力之一是年轻人的聚集。年轻人聚集的越多、素质越高，利用自然禀赋的效果就越好。当地政府干什么？当地政府主要去干吸引年轻人的事情，去干促进就业的事情，去做个人、企业、机构想做但又做不了、做不好的事情。创造环境吸引更多年轻人来创业、来落户、来发展。

就政策上，例如，不必非要发补助金鼓励大学毕业生买房，将买房当作吸引因素。年轻人没就业也没更多的钱去买房，将来也不一定非要买房才能生活，比较实惠的政策是政府有廉租房给年轻人住，把补助金发在能让年轻人留下来先正常工作的项目上，使他们的生活成本低一些，能在新区域待下来，待得住。

对年轻人的就业创业，个人、企业、机构依法能做得了、做得好的事情，官员不要插手，更不要用行政权力直接干预企业事务，甚至直接派遣什么官员到企业任职。政府主要通过颁布政策、制定规则、服务、监管等，创造安全有序正常的营商环境。政府的责任是放水聚水养鱼，而不是指挥鱼该怎么游、往哪儿去。

企业和机构需要的不是天天开会听指示，而是稳定长久合理的法则环境，使民众和企业有个稳定的预期。城管要有细则，细到该在何处摆摊、几点到几点经营、收摊时应当将垃圾带走的地步。城管主要通过规则去管理，而不是通过城管人员去指挥。

有些县市自身很有活力，并不总看上面的倾向和等候上级的指示，自身有不断进步的内部机制，什么有问题就改什么。有些县市不是没有活力，而是活力抗不过太差的基础条件。对于那些通过自身长期努力仍不能改变落后状态的县市区域，再将外部的干预和扶助加进去，加速改变。但要明确，任何的外部干预和扶助，目的都是为了增强内部的自主积极的活力。

在外部扶助的基础上，激励区域自身活力的关键是激励就业吸引力和企业活力，区域振兴首先是人的振奋，年轻人振奋，官员的振奋和为官的正气。

区域发展力量可以归结为自身活力和外部扶助。有些区域的户籍人口大于常住人口；当地的年轻人留不住，外地的年轻人不愿意来；原有的企业在衰退，新企业不愿进入。这样下去，当地的活力就难以维持。长远看，年轻人是区域未来的希望。年轻人看重的是地方规则的活力，看重的是发展的环境、机会和收益；企业看重的是地方规则及其活力、投资的环境、机会和收益。

深圳的自然禀赋并不好，但发展环境好，机会多，收益比其他地方高，企业愿意去，年轻人愿意去。人去了活力就有了。海南的发展也有这个问题。若能吸引大量年轻人到海南去，海南的活力就大有希望。院士很重要，但不能把吸引的重点放在院士群体。任何区域的活力，更多的在于年轻人的聚集规模和聚集质量。

东北省份、西北省区自身不是不发展，而是和外省区的速度规模比，相对落后，关键还是内生动力问题和年轻人的聚集问题。人及动力问题又反映到区域环境、机会、收益上。因此，外部干预也应该多往吸引人力资源和政府合理作为的政策方面考虑。

中央历次出台的大区激励扶助措施，显现出对区域间失衡的关注。2000年1月，中央启动了有12个省区的西部大开发战略。2003年10月，中央又启动了有3个省份的东北地区老工业基地振兴战略。东北基础条件好，但振兴战略推动了20年，反而与西部的差距愈加明显。给人的印象是这些年不管怎么促，效果都不太明显。

据2022年各省区市GDP数据，东北振兴区块的黑龙江、吉林、辽宁三省，GDP总量为5.7946万亿元人民币，省均为1.9315万亿；西部大开发区块的内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆、云南、贵州、四川、重庆、广西十二省区，GDP总量为25.716万亿元人民币，省均为2.143万亿。[6]西北12省均值是东北3省均值的1.1倍，高出10.95%。这种比差，令人费解。

2023年10月18日刚公布的前三季度31省份居民人均可支配收入情况，31省份平均值为2.9398万元，东北三省的居民人均可支配收入都在31省份的平均值以下。[7]辽宁省为2.8598万元，是平均值的97.27%；吉林省为2.1210万元，是平均值的72.14%；黑龙江省为2.0594万元，是平均值的70.05%。这反映了东北的产业、就业、收入在全国的相对吸引力不占优势。

东北振兴战略已有20年。最近，中央特别关注如何进一步推动东北全面振兴的问题[8]。东北三省区域，客观上资源条件比较好，产业基础比较雄厚，区位优势比较独特。对东北，中央强调要高质量发展、提升传统制造业、发展林下经济和冰雪经济、加快风电光电核电发展、发展基础教育、加大支持力度和激发内生动力相结合等。

东北做这些事的方向和原则都没错，问题在于做事的人和做事人的活力。关键在于如何进一步留住更多的年轻人在东北不走，如何充分发挥现有人力资源的优势和潜力，如何进一步吸引更多的年轻人到东北来创业扎根，改善营商环境等。这些都是东北活力第一等重要的事情。

在振兴东北的政策中，要先有吸引人就业政策、安家政策、就医政策、就学政策等。至于产业规划，这和做事的人直接相关。人和企业来了，产业发展就有了。先有留住人留住企业、吸引人吸引企业的政策，再设想产业规划。通过政策把人的生活成本降低，通过减税等把企业的经营成本降低。像特区一样减税一半，财政不足部分由中央转移支付。中央把钱用在帮助地方吸引企业上。企业大量进来，税收跟着就上升。

通过反腐和整治官僚作风、形式主义等，把健康的营商环境营造起来，让官员队伍干净振奋起来，让投资者、让居民和企业有信心、有期望。人先振奋起来，官员振奋和官员队伍先正气起来，区域经济就有了活跃的基础。

东北迟迟不见效或低效发展，和许多措施多见物少见人、多产业规划少企业引力的低效、空转、不到位、不见效直接相关。这种态势如不先行扭转，本地资源留不住，外部资源很难有信心进来。我们相信东北非常有潜力把事情办好。

区域发展的战略重心要下沉到县市，弱化或减除地市层级，扩大省直管县和县级市的试验，提升县市规格，放手让各县市主动发展。

中央的大区域战略接连出台，全国覆盖。西部、东北两个大区域战略出台后，又出台了七个中央大区域战略：有中部崛起、珠江三角洲发展、京津冀协同发展、长江三角洲发展、长江经济带发展、成渝城市群发展、粤港澳大湾区建设等。中央战略规划接连出台，形成东西南北中全国覆盖，无一缺漏。

各地都期望中央出台和本区相关的大区域战略。为什么？至少有三个基本考虑：一是显示中央重视，期望中央给予特别导向；二是期望中央给予大项目倾斜及资源支持；三是期望中央进行跨省域协调，疏通渠道，帮助解决堵点问题。

就目前看，东北、西北地区仍是中央扶助的重点。尽管是大区域发展，但着眼点在省区，落脚点还是在县市。县市的内生主动力极为重要。如果上面管得太死，有点问题就追责，追责又追到基层，基层主官都被追怕了。县市不敢放开手脚去干。上级应鼓励下级积极做事，敢于负责，并给予容错的空间。如果县市缺乏内生动力，上级说什么就干什么，空转的情况就比较多。

还有“全国一盘棋”的设想，期望的是综合平衡、全国协调。这个期望很好。问题在于全国如何“一盘”？“谁”在主下这盘棋？全国30多个省市区，地理、资源、人口、产业、能力、传统等差别很大，很难一盘调配；即使分为九个战略大区，放在九个棋盘上，每个棋盘各个棋子之间，调配也极不容易。棋子不是你想放哪儿它就能到那儿。

谁在下棋呢？中央是主棋手，以中央为主下棋。中央通过规划、政策、项目、转移支付等，在运作各个大区及省市区地之间的平衡。地方怎么发展？一些地方主官总在等中央布局、等中央规划，总在想中央能给些什么。中央很累，一部发动机很难带动30多个重型列车。

国家发展重心要下沉、放权，让每个省市区、县市都有自主决策自由发展自我评价的余地，多元问题多元处置。动力要下沉，每个省区、每个县市都有动力，大中小“发动机”构成多元的动力系统。不是“火车头”架构，而是“动车组”机制，每个部分都有动力，齐力向前推动。

就动力下沉来看，可主动进行或扩大省直管县市的试验。根据能责匹配、贡献报偿机制，减少或减掉地市层级，提升县市规格。县和县级市由现在的行政处级升格为副局或局级，乡镇升格为副处或处级，乡镇下设科级建构。根据各处乡村发展阶段，可通过并扩增减，调整村社、乡镇、县市规模结构。

这些调整，不必急迫，先试点试验，有效有益后就再扩大，用三个五年计划来过渡。这样，将国家发展的经济重心下沉，将动力下沉，沉到县市。省区选派得力干部或由民众选举得力干部去干事，让县市各显差异性资源和差异性能力，从基础层面，放手县市发展，激发区域发展的基层活力。

县市发展虽有自身努力和外部扶助两种力量发挥作用，但由于基础差异和人力资源特性不同，有的侧重于自身努力，有的倚重于外部支持。

浙江的义乌市和重庆的酉阳县就是这两种情况。

义乌市的区位并无特别优越之处，却成了非常奇特的世界瞩目的小商品集散地。这个区域的活力怎么来的？主要是自身活力的聚集，企业的聚集和对人的吸引。增加吸引力的至少有三个因素：一是产业活力强。这个地方有取之不竭的小商品集散源泉，小商品集散的活力很强，就业机会多。2022年义乌市GDP值为1835.5亿元，[9]这个县级市的GDP规模竟是青海省（3610.1亿元）的50.84%，一半多。二是居民收入高。2022年义乌市人均可支配收入为7.8215万元，是青海省（2.7万元）的2.89倍，比北京（7.7415万元）还高，对年轻人吸引力大。三是人口流入的多。拿2022年数据来看，义乌市常住人口188.8万，户籍人口89.08万人，人口吸引力指数为211.94%[10]。这个数据，若高于100%，说明区域人口流入多于流出，有吸引力；低于100%，说明流出多于流入，吸引地低。义乌的常住人口高出户籍人口99万人，一倍还多。流入的人多了，消费就增长，经济趋势就好。

义乌这个县级市的发展，主要促进源在于自身活力的聚集。区域活力大多取决于产业、收入、人口三要素的影响。产业与就业相关，没产业就没就业；收入与生活有关，收入低就没有期望的生活水平；流入人口多，说明产业和收入的吸引力强。其他的因素，如住房、教育、医疗等，都是以前三项为前提的。

重庆市酉阳土家族苗族自治县，原来是典型的贫困县，2020年脱贫出列，现在发展势头很好。酉阳县幅员面积5173平方公里，是义乌面积（1105平方公里）的4.6倍；2022年常住人口是60.72万人，仅为义乌市（188.8万人）的32.16%；地区GDP总值为231.66亿元，是义乌市（1835.5亿元）的12.62%；2022年居民人均可支配收入为3.3298万元，是义乌市（7.8215）的42.57%。[11]2022年酉阳县的户籍人口为85.31万人，区域人口吸引力指数为71.17%，低于100%，流出人口约25万人。尽管多在外地打工，那也说明本地产业吸引力不够，就业有限、收入不高，吸引力不太强。酉阳、义乌相比，除地域面积酉阳比义乌大以外，其他都不占优势。但这几年，酉阳县的一、二、三产业都有进步，专精特新产业、旅游、生态、交通、农村面貌等都有明显的变化。

酉阳是个农村县，其发展和义乌不同。酉阳除自身努力之外，确实还需要外部扶助。就财政状况看，2022年财政收入26.51亿元，财政支出98.87亿元，赤字70多亿元由转移支付解决。目前看，酉阳吸引力逐步增长。常住人口从2019年的60.43万人增加到2022年的60.72万人。2022年引进121家企业入驻酉阳；引进9名博士、18名硕士，农业科技与企业管理人员11人，农村本土人才830人，540多名年轻人返乡创业。[12]尽管如此，城乡居民收入差别还是比较大。2022年城镇常住居民人均可支配收入（33298元）与农村居民人均可支配收入（13789元）的比例是2.4:1。这样农村流出的人口就比城镇流出的人口要多。

由于基础差别太大，酉阳追赶义乌水平，挑战很多，时间会很长。若要加速，除自身努力外，真还需要外部继续给予扶助。但只要方向明确，政策合理，不折腾，长期努力，一步一个脚印往前发展，差距就会缩小，相对吸引力会上升。

县市是国民聚集的第一线，权力下沉、管理下沉是区域活力的起点，评价区域成效的指标和方式应有法则规定，不能谁想评什么就评什么。

酉阳、义乌两个县市在各自的轨道上发展。虽各有历史，各有特色，因为过于基层，其发展规划，国家顶层难以顾及周到。恰恰就是这样的基层县市，还有全国1800多个这个层次的县市，是国民聚集的第一线，是国民经济的基础，是经济活力的泉源。有一个时期，中央重视县域作用、县域发展，重视县委书记、县长的培养。这个着眼点是正确的。

区域的活力在县市、在乡镇区。官员下沉、权力下沉，管理下沉，是活力兴起的基点。基层涉及面广、矛盾来源多、原因多种多样。长期在第一线工作的官员，经历了更多的多元需求和多元波动的问题与对策。权力下沉、管理下沉之后，不同县市的问题不同处理，各自都有自己不同的区域实效。

对基层而言，县市经济除市场检测、市场驱动以外，还面对上级的考核及评价。上级如何看待和评价县市的发展成效？县市如何看待自身的努力和成效？都是评价首先关注的问题。在我国，评价是一种动力和鞭策，上级评价什么指标，基层就可能关注和完成什么指标。在区域发展上，对今后的评价指标和评价方式应该给予特别的关注。

上级对县市的评价，应有法则规定，按法则规定的指标进行评价，不能谁想评价什么就评价什么。无法则的指标评价会对基层造成无尽的压力和干扰。总体上看，拟选择一些切实有效的指标、指标体系来考察、激励区域和比较区域间的发展状态。应多用些效能指标，例如总量的人均、亩均、资产均、时间均、持续性、就业率、增长率、吸引力、收入差距、受教育年限、规则建设、民众健康水平、党政首长变动频率、政策连续性、近三年新进步等。

北京、上海、广州等城市的发展很抢眼，但中国发展的基础不在特大城市，而在1800多个遍布各地的县市。北京、上海、广州、杭州、西安、成都、重庆等城市，对其考核还要看带动了多少落后区域发展、带起了多少产业链、在哪些领域发挥了什么表率作用。

特大城市GDP领先是应有之义，还有些评价比GDP更有价值。例如，北京是“首善之区”，要在“首善”上进行重点评价；上海是“创新之都”，要在人力资源的效率效果上进行重点评价；广州是“国际贸易之城”，要在国际经济影响上进行重点评价。

对省区及大区域平台，其经济协调重点是区域内产业链的链主、链头、链中、链尾的调整及延伸，哪些产业链条在区域内，哪些产业链条在区域外，省区要创造区域内外链条环节衔接的行政便利。而县市等小区域平台，其经济协调的重点是资源聚集、能力生成、企业布局、产业生发、民众就业、市场消费等。大区域战略、省区域规划、县市区域产业生发和民众就业。以县市为基点，三区域联动，保持总体经济活力。

上级机构要特别重视落后区域的追赶和转变，特别重视在老少边穷欠发达区域做出卓越贡献的管理者及其团队的评价。欠发达区域主官及其团队的业绩评价，与北京、上海、广州等发达区域的主官及其团队的业绩评价要区别对待，欠发达区域主官及其团队的业绩评价应有特别的鼓励、奖励、升迁的办法。

这里特别强调的是官员升任必须有卓越的县市基层工作的经历和经验。激励官员在年轻的时候，就下基层，能吃苦，能体验基层民情，在基层创造业绩，在县市锻炼党政军民学全面统筹的能力，凭业绩、能力、品性升迁。避免转一圈岗位，业绩平平却升迁很快很重。要在县市层次锻炼干部、识别干部、考核干部、选拔干部。

不管哪个层次的上级部门，都应将县市看作国民经济第一线，权力下沉、管理下沉、评价下沉，在激活县市经济活力的基础上，焕发国民经济的总体活力。

张国有，成人直播-成人直播室 教授，北大信息技术高等研究院首席经济学家，曾任北大副校长、北大经济与管理学部主任，中国管理科学学会会长。

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